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Politique française d’aide publique au développement : un effort d’évaluation à accentuer

3 Oct

Source : La politique française d’aide au développement – Cour des Comptes, rapport public thématique, juin 2012

Les politiques d’aide au développement font partie des politiques publiques les plus évaluées au plan national et international. Elles sont même l’objet d’une évaluation extérieure périodique (examen par les pairs dans le cadre de l’OCDE), qui vient compléter des dispositifs nationaux d’évaluation.

A – Un dispositif éclaté et modeste

1 -La dispersion des démarches d’évaluation

En France, l’évaluation de l’aide est pour l’essentiel sous la responsabilité de trois entités sans lien organique : le pôle de l’évaluation de la direction générale de la mondialisation du ministère chargé des affaires étrangères, l’unité d’évaluation des activités de développement de la direction générale du Trésor et la division de l’évaluation et de la capitalisation de l’Agence française de développement. Ces trois entités assurent avant tout un rôle de programmation, de coordination et d’appui méthodologique et confient les évaluations elles-mêmes à des organismes extérieurs. Une telle organisation, dispersée et non hiérarchisée, est une spécificité française. Chez les autres donateurs, l’évaluation relève plutôt d’une entité unique, autonome ou intégrée à l’agence chargée de gérer l’aide. Cette pluralité d’intervenants peut, certes, être vue comme favorisant la diversité des approches et permettant des regards croisés. Elle affaiblit cependant la fonction d’évaluation, car elle impose fréquemment des comités de pilotage mixtes et des cofinancements pour réaliser les évaluations. Depuis 2008, les programmes annuels d’évaluation des trois commanditaires sont certes coordonnés, seul le ministère de l’économie disposant d’un programme triennal. L’accent croissant mis sur l’évaluation de l’aide rend ainsi souhaitable le rapprochement des trois entités dans une structure commune dotée de procédures homogènes.

2 -Une approche modeste

L’activité d’évaluation s’est globalement accrue au cours des dernières années, avec, notamment, la systématisation de l’évaluation rétrospective des projets de l’Agence française de développement et l’élargissement des activités de l’unité du ministère de l’économie. Le coût total de la fonction d’évaluation, quoique mal connu, s’élevait, en 2009, à moins de 3 M€, dont les deux tiers au titre de l’Agence française de développement. Ces dépenses représentent moins de 0,1 % de l’aide bilatérale programmable française. Il est difficile de comparer les moyens consacrés à l’évaluation de l’aide française avec ceux des autres donateurs bilatéraux. Dans une étude récente, le réseau d’évaluation de l’OCDE (EVALNET) estimait cependant que la France y consacrait en 2008 0,06 % de son aide bilatérale contre 0,16 % en moyenne pour l’ensemble des donateurs, dont 0,12 % pour l’Allemagne et 0,09 % pour le Royaume-Uni. En termes de ressources humaines, cette fonction ne mobilise aujourd’hui qu’une vingtaine d’agents quand, par exemple, le Groupe indépendant d’évaluation (GIE) de la Banque mondiale en compte 120. Au-delà de leur nombre, la question la plus cruciale réside dans la compétence de ces personnels, le choix ayant été fait de privilégier le recrutement d’agents disposant d’une expérience opérationnelle plutôt que de spécialistes de l’évaluation. La décision prise depuis quelques années de confier à des consultants externes la réalisation des évaluations proprement dites renforce, à cet égard, la nécessité d’une vérification de la qualité du travail de ces experts.

 

B -Une aide incomplètement évaluée

1 -Les lacunes de l’évaluation

Le système d’évaluation français ne permet de couvrir que l’aide relevant de la mission budgétaire Aide publique au développement. Même dans ce cadre restreint, l’aide pilotable ne peut être considérée comme suffisamment évaluée.

S’agissant de l’aide bilatérale relevant du ministère chargé des affaires étrangères, les projets du fonds de solidarité prioritaire (FSP) sont, en principe, évalués systématiquement à deux reprises : à mi- parcours et après achèvement. Toutefois, les systèmes d’information ne permettent pas de connaître le nombre de projets clôturés chaque année, ce qui rend impossible la vérification de cette obligation. En réalité, entre un tiers et la moitié des projets de ce fonds ne sont jamais évalués.

 Les textes de référence -guide de l’évaluation à la direction générale de la mondialisation, Vade-mecum du fonds de solidarité prioritaire (FSP) – sont vagues ou elliptiques. Comme s’y est engagé le ministère, leur formalisation et leur actualisation sont indispensables. Les subventions du ministère aux associations, qui doivent être évaluées lorsque leur montant excède 300 000 €, ne le sont pas systématiquement : trois seulement des 19 évaluations programmées en 2006 et 2007 ont ainsi été réalisées. S’agissant de l’aide liée relevant du ministère de l’économie, tous les projets achevés financés par la « réserve pays émergents » (RPE) et le fonds d’étude et d’aide au secteur privé (FASEP) ont vocation à être évalués. En réalité, la majorité des projets de la « réserve pays émergents » (RPE) n’est pas évaluée et, compte tenu de leur taille et de leur nombre (environ 40 par an pour un montant moyen de 450 000 €), les études du FASEP ne sont évaluées que par « grappe » sectorielle, géographique ou thématique. On peut notamment regretter que l’Afrique du nord qui concentre une part importante des projets et des crédits de la RPE n’ait donné lieu qu’à une seule évaluation. Bien qu’elles représentent désormais un enjeu significatif, les aides budgétaires globales demeurent trop rarement évaluées (deux évaluations entre 2007 et 2010). L’Agence française de développement a intensifié son effort d’évaluation depuis 2006 et créé en 2009, conformément à une recommandation de l’OCDE, un comité des évaluations qui rend compte au conseil d’administration. Pourtant, si l’évaluation des projets « courants » de l’Agence a été généralisée depuis 2010, les autres projets (financements spécifiques pour le compte de l’Etat, projets multi-pays, projets multi-bailleurs, cofinancements minoritaires de projet d’infrastructure, subventions d’un montant inférieur à 750 000 €) échappent encore à cette pratique. Ainsi, 12 évaluations de projet, correspondant à un montant global de 340 M€, ont été conduites entre janvier 2007 et septembre 2010 sur un total de 45 projets « Réserve pays émergents » exécutés pour un montant global d’environ 564 M€.

Le contrat d’objectifs signé entre le ministère chargé des affaires étrangères et européennes et l’Agence française de développement pour les années 2006-2008 prévoyait « l’évaluation externe de tous les nouveaux projets financés sur subvention », mais l’Agence a décidé d’en étendre le principe aux financements sur prêt. Le nouveau contrat prévoit l’évaluation d’au moins 90 % des projets d’un montant supérieur à 750 000 €.

 

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