Impliquer l’usager/citoyen: un gage de performance et de démocratisation de l’administration

16 Jan

Extrait : Françoise Waintrop, Témoignage, Ecouter les usagers : de la simplification à l’innovation, La démocratie administrative, REVUE FRANCAISE D’ADMINISTRATION PUBLIQUE, ENA, N°137-138, 2011

 Françoise Waintrop est chef de la mission méthode du service innovation, Direction générale de la modernisation de l’Etat, Ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’Etat.

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            Placer l’usager/citoyen au coeur des politiques publiques et du service public est une préoccupation ancienne. Des expériences sporadiques tout au long du XXe siècle le démontrent. Mais, au début des années 1990, le mouvement s’est alors généralisé. Les Etats membres de l’OCDE ont développé de nouveaux objectifs et valeurs pour leur administration publique. L’idée est de changer le paradigme et de troquer l’administration au profit de la « bonne gestion ». Le comité « PUMA » (public management ) de cette institution internationale a d’ailleurs joué un rôle important dans la diffusion de cette  « Nouvelle gestion publique » ou New Public Management.

            Les Etats-Unis, un des principaux initiateurs du New Public Management, lancent le programme Putting citizen first lorsqu’à son arrivée à la Maison blanche, le Président Clinton découvre que 21% seulement des américains ont confiance dans l’administration fédérale. Loin d’être un cas isolé, cet exemple est emblématique de la crise institutionnelle et de légitimité que traversent la plupart des grandes démocraties dans les années 1980/1990.

            C’est sur la base de ce scepticisme et de ce manque de confiance des citoyens que se mettent en place les politiques d’amélioration de la qualité de service, que se structurent les nouvelles agences dont l’objectif est de rapprocher la « production de services » de l’usager. La simplification, cutting red tapes, va être au coeur de ces politiques de « réenchantement » du citoyen.

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De la mesure de la « charge administrative du citoyen  »  à l’irruption de son rôle dans la production du service

            La simplification administrative s’est souvent illustrée, en France, par la mise en place de commissions sous responsabilité des services du Premier ministre ou du ministère des finances (secrétariat d’Etat aux petites et moyennes entreprises). Pourtant, d’une structure à l’autre, qu’elle se nomme COSIFORM ou COSA, la retombée de ces commissions dans la vie quotidienne des usagers ou des entreprises n’est pas évidente. Des bilans mitigés, des membres de la COSA dans la loi, et l’implication des ministres, les résultats n’ont pas été à la hauteur des attentes.

            Une première révolution dans l’univers de la simplification va venir de la méthode Standard Cost Model. Utilisée par plusieurs administrations européennes, cette méthodologie va mesurer les conséquences des réglementations administratives sur le temps passé par un usager dans ces démarches. Cette méthodologie illustre la volonté de trouver une mesure objective des lourdeurs du système administratif.

            Parallèlement à l’émergence de ces méthodes de plus en plus axée sur le citoyen, des réflexions sur le rôle de l’usager comme opérateur du service se font jour. C’est une voie dans laquelle s’est engouffrée l’Italie qui a ajouté à sa Constitution le concept de « subsidiarité horizontale » qui permet de reconnaître le rôle fondamental des citoyens dans la fourniture de services. L’Etat, les régions, les provinces, les communes favorisent l’initiative  autonome des citoyens seuls ou en association pour le développement d’actions d’intérêt général sur la base du principe de subsidiarité. On peut citer des actions du même ordre au Royaume-Uni ou en Irlande.

            Lors de la quatrième conférence européenne sur la qualité de service, qui se tenait en 2006 à Tampere, les trois rapporteurs scientifiques en charge de la clôture de la manifestation, Elke Loffler, Christophe Politt, Geert Bouckaert[i], ont fondé leur intervention sur la relation nécessaire entre le maintien dans le temps (sustainability) des politiques de modernisation de l’administration et l’implication de toutes les parties prenantes, en particulier des citoyens.

            Selon ces chercheurs, il faut transformer le cycle des politiques publiques et des services que sont : projet, décision, production, évaluation en un nouveau cycle que l’on pourrait nommer ainsi : co-design (élaborer de nouveaux projets en recueillant les suggestions des usagers), co-décision (budgets participatifs, conseils de quartier), co-production (crèches parentales, peer educator au Royaume-Uni, gestion des jardins publics en Italie), co-évaluation (évaluation, notation sur sites webs). Ces concepts vont être repris comme grille d’analyse tant par les universitaires, par les administrations européennes et les agences internationales (OCDE notamment).

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Pourquoi et comment l’usager s’invite dans le débat public ?

 

            Pour Geoff Mullgan : «  Parmi les politiques encouragées ces vingt ou trente dernières années, un bon nombre n’a pas eu d’impact positif. Plus encore, la nouvelle gestion publique mise en oeuvre dans les années 1980 et 1990 ne s’est pas traduite par une amélioration de la performance des systèmes nationaux dans lesquels elle était appliquée. Selon moi, une partie de la réponse à la question des services publics est qu’elle dépend du public. Ces services sont excellents lorsque le public exige l’excellence, fait pression sur eux et prend position en leur faveur [ii]». L’implication de l’usager est un levier pour la performance, mais cette position lui donne-t-elle la qualification d’expert ? L’expert se définit par sa compétence professionnelle. Le citoyen ordinaire a-t-il une compétence spécifique c’est-à-dire adaptée à la prise de décision ? Comment apprécier cette compétence ?

            Jean-Pierre Piechaud, dans son intervention au colloque de « France Qualité Publique » en 2006 insiste sur le fait que l’usager est un  « expert de l’usage », qu’il donne du sens aux démarches de qualité, alors que les acteurs administratifs sont regardés comme des « mécaniciens »[iii].

            André Barilari, dans sa réflexion sur la « qualité des services publics » indique que l’absence de cohérence concrète des notions de citoyen, de contributeur et d’usager, oblige les administrations financées par les prélèvements publics à rechercher une représentation et une association de leurs usagers spécifiques[iv]. Deux questions peuvent être posées : comment représenter les usagers et quel rôle donner à cette représentation ? Sa proposition est de renouveler radicalement l’approche de cette question en privilégiant la désignation par tirage au sort de panels d’usagers au sein des clientèles spécifiques des services administratifs. Le rôle donné à ces nouveaux représentants des usagers devra être défini de manière ambitieuse. Il s’agit de créer des instances ayant sensiblement les mêmes pouvoirs que les comités techniques paritaires de la fonction publique, c’est-à-dire aptes à donner un avis, sur les questions d’organisation et de fonctionnement des services qui ont une incidence sur la relation à l’usager.

            Quim Brigué et Raquel Gallego proposent aussi la mise en place de panels : « l’administration doit développer des outils pour connaitre son environnement. Cela lui permettra de prendre en compte l’aspect stratégique des questions à traiter ainsi que leur transversalité […] Ce point est lié au fait que les questions posées par les citoyens concernent souvent plusieurs services. Il pose aussi la question de la définition du périmètre de la participation, de la complexité de mettre en place des panels et de tenir compte des avis. Le XXIème siècle offrira peut-être un scénario donnant plus d’espace à l’expression de la société et plus de place à la négociation et au dialogue. C’est dans ce cadre que la démocratisation de l’administration prend tout son sens [v]»

            Intégrer ce nouvel acteur qu’est l’usager dans la sphère publique est une nécessité pour améliorer la performance, pour démocratiser les structures, mais le débat ne doit pas s’arrêter aux questions d’opportunité de l’implication du citoyen. Il doit porter également sur la méthode, les moyens et sur les répercussions d’un tel mouvement. Il ne s’agit pas simplement de réfléchir à l’opportunité de co-construire mais de se demander avec quels outils légitimes et surtout comment conduire le changement dans les organisations à partir des attentes identifiées.


[i] Making quality sustainable : co-design, co-decide, co-produce, co-evaluate, 4th quality Conference, Tamperere

[ii] Cinquième conférence européenne sur la qualité des administrations publiques, intervention en séance plénière de Geoff Mullgan, directeur de la Young Foundation, dont les travaux portent sur l’innovation sociale.

[iii] Jean-Pierre Piechaud, vice-président de l’association 4D, intervention au colloque organisé par France Qualité Publique sur le coût de la non-qualité publique en 2006.

[iv] André Barilari, Inspecteur général des finances, Revue française de finances publiques, n°85, février 2004, cité dans Gestion publiques en revue n°5, Printemps 2004.

[v] Brigué (Quim) et Gallego (Raquel), Public Management Review, Vol 5, septembre 2003.

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Une Réponse to “Impliquer l’usager/citoyen: un gage de performance et de démocratisation de l’administration”

  1. madoz février 7, 2012 à 2:30 #

    1 :la relation usager/citoyen ne se borne pas exclusivement aux administrations, et collectivités territotiales, elle est aussi avec les élus, et donc avec aussi les partis; deux autres relations existent:
    2: avec les organismes fournisseurs (produits, services) et aussi employeurs (pour ceux qui travaillent)
    3: avec les autres citoyens
    un « Pacte Ethique Citoyen » sur ces trois relations, doit pouvoir faire l’objet d’adhésions…j’ai un texte synthétique sur le sujet…à vous transmettre…il concerne un seul but …. »l’Espoir Citoyen » !
    Bien amicalement

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